פסק-דין בתיק עע"ם 1091/12

השופט נ' הנדל:

1.        שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בבאר שבע בעת"מ 52711-06-11 begin_of_the_skype_highlighting ללא תשלום 52711-06-11 end_of_the_skype_highlighting (כב' השופטת ח' סלוטקי) אשר קיבל את עתירת משיבים 1 ו-2 כנגד החלטת המועצה הארצית לתכנון ובניה והורה על השבת הדיון בנוגע למרכז מסחרי אילות אל המועצה הארצית לצורך שמיעת טיעוניהם של המשיבים.

           קיבוץ אילות היה בעל קרקע שמצויה על הגבול בין מדינת ישראל לירדן. בשנת 1995 פנתה המדינה אל הקיבוץ בבקשה לוותר על חלק מהקרקע לשם הקמת מעבר הגבול עם ירדן בתמורה לקבלת קרקע חלופית. הקרקע שקיבל הקיבוץ משתרעת על שטח של 14,000 מ"ר וממוקמת מזרחית לקיבוץ אילות בערבה על שער הכניסה הצפונית לעיר אילת. הערעור שלפנינו נוגע לתכנית מתאר 163/02/12 במועצה אזורית אילות אשר יזם והכין קיבוץ אילות לשם הקמת מרכז מסחרי בקרקע (להלן: התכנית). התכנית אושרה על ידי הועדה המקומית חבל אילות. זו הייתה רק תחילתם של ההליכים לאישור התכנית.

           משיבים 1 ו-2 הם בעלי עסקים המתפרנסים ממסחר בעיר אילת. השניים וכן הועדה המקומית לתכנון ובניה אילת הגישו התנגדויות לוועדה המחוזית לתכנון ובניה במחוז דרום בנוגע לאישור התכנית. לאחר שהאחרונה דחתה את התנגדויותיהם ואישרה את התכנית, הוגשו שני עררים כנגד התכנית למועצה הארצית לתכנון ובניה (להלן:המועצה הארצית). האחד מאת הועדה המקומית אילת והשני מאת משיבים 1-2. המועצה הארצית האצילה את סמכותה לדון בעררים לוועדת המשנה לעררים (להלן: ועדת העררים), אשר לאחר דיון בהם דחתה את העררים ברוב של 3 מול 2 חברי ועדה. חברי המיעוט בועדת העררים פנו בבקשה לקיים דיון חוזר בהחלטה לאישור התכנית במליאת המועצה הארצית לפי סעיף 6(ב) לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965. משיבים 1 ו-2 פנו למזכירות המועצה הארצית בבקשה לטעון לפניה בדיון החוזר. המזכירות השיבה כי מאחר שבכוונתה לקיים בתחילה דיון פנימי בשאלה האם להתערב בהחלטת ועדת העררים, לא מוטלת עליה כל חובה לזמן את הצדדים. הדיון החוזר התקיים ביום 1.3.11 במליאה הארצית. חברי המיעוט הציגו את התנגדותם לאישור התכנית וביקשו לקיים דיון חוזר בתכנית בנוכחות בעלי העניין (פרוטוקול המועצה הארצית מס' 531). הוחלט על-ידי מליאת המועצה ברוב של 14 מול 5 חברים להתיר את החלטת ועדת העררים על כנה. משיבים 1 ו-2 עתרו לבית המשפט לעניינים מנהליים בבאר שבע כנגד פגמים שנפלו לטענתם בדיון שנערך במועצה הארצית ובעיקר על שלא ניתנה להם זכות הטיעון, חרף בקשתם לטעון לפני המליאה.

פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים

2.        על מנת ליתן מענה לשאלה האם היה על המועצה הארצית לזמן את משיבים 1-2 לדיון החוזר במליאה, בית המשפט המנהלי נדרש לאופן יישומה של תקנה 5 לתקנות התכנון והבניה (סדרי הדיון בקיום דיון חוזר במוסד תכנון), התשס"ג-2003, ביחס לעריכת דיון חוזר במליאת המועצה הארצית. כך פסק: לפי סעיף 6(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 בקשה של חבר וועדת משנה לקיים דיון חוזר לפני מליאת המועצה איננה צריכה לכלול נימוקים לקיום הדיון החוזר. זאת להבדיל מבקשות לדיון חוזר לפני וועדה מקומית או מחוזית שצריכות לפרט נימוקים משפטיים או תכנוניים לעריכת הדיון החוזר (סעיפים 18(ז) ו-11ד לחוק התכנון והבניה בהתאמה). מאחר שהדיון החוזר במליאת המועצה הארצית לא יכול להתקיים על יסוד בקשה בכתב בלבד הנעדרת נימוקים, הסיק בית המשפט המנהלי שהדיון הוא במהותו דיון מבראשית בסוגיה המובאת להכרעה. על כן יש לזמן את הצדדים להשמיע את דבריהם בו. זאת למרות שתקנה 5(א) לתקנות התכנון והבניה, אשר חלה על כל מוסדות התכנון ללא אבחנה, אינה מטילה חובת זימון הצדדים הנוגעים לדבר בשלב ראשון בדיון החוזר. לאורה של פרשנות זו, נוכח מורכבות ההכרעה בתכנית המרכז המסחרי והעובדה שהחלטת ועדת המשנה ניתנה בניגוד למדיניות התכנונית הקבועה בתכנית מתאר ארצית 35 - החליט בית משפט קמא כי היה מקום לזמן את משיבים 1-2 לדיון במליאה. טענות ההגנה מטעם הקיבוץ והמועצה הארצית כי העתירה הוגשה בשיהוי כבד נדחו. אשר על כן, הורה בית המשפט לעניינים מנהליים על החזרת הדיון אל המועצה הארצית כדי שתשמע את טענות העותרים ותיתן החלטתה בדיון החוזר בהתאם. משכך הוחלט, טענות משיבים 1-2 בדבר הפגמים המהותיים שנפלו בהחלטת המועצה לגופה לא נידונו.

           מכאן שני הערעורים שלפנינו המופנים כלפי פסק דינו של בית המשפט המחוזי. הקיבוץ הוא המערער בעע"מ 1091/12; המועצה הארצית, ועדת העררים והוועדה המחוזית לתכנון ולבניה במחוז דרום הן המערערות בעע"מ 1178/12 (להלן: המדינה).

טיעוני הצדדים

3.        הקיבוץ חוזר על טענותיו מבית משפט קמא לדחיית העתירה על הסף, אשר לטענתו לא נידונו כראוי: משיבים 1-2 ידעו כי המועצה הארצית לא מתכוונת לזמנם לדיון מבעוד מועד, אך הם לא עשו דבר עד לקבלת החלטתה שלא להתערב בהחלטת ועדת העררים. המשיבים אף לא הגישו עתירה לאחר היוודע להם על ההחלטה אלא המתינו עד לפרסומה הרשמי. לכן הם מושתקים כעת מלתקוף את החלטת המועצה הארצית מטעמי מניעות ושיהוי כבד בהגשת העתירה. נוסף על כך, גרס הקיבוץ כי בית המשפט המנהלי שגה גם לגוף פסיקתו, זאת בעיקר נוכח הפרשנות המוטעית שהעניק להליכי הדיון החוזר לפני המועצה הארצית. לטענתו, קביעת בית משפט קמא עומדת בניגוד להוראת תקנות 4 ו-5 לתקנות התכנון והבניה הקובעות לעניין דיון בבקשה לדיון חוזר שמוגשת לפי סעיף 6(ב) לחוק התכנון והבניה. טוען הקיבוץ שלפי התקנות, המועצה רשאית לבחון בשלב ראשון בדיון פנימי האם להתיר את החלטת ועדת המשנה על כנה או להשיב אליה את הדיון (תקנה 5(א)). רק בשלב השני, אם לא החליטה כאמור, על המועצה לשמוע את הצדדים הנוגעים בדבר טרם שינוי של החלטת ועדת המשנה (תקנה 5(ב)). סדר דין זה חל באופן זהה על דיון חוזר במליאת המועצה הארצית. מכאן ברור, לטענת הקיבוץ, שנפלה טעות בקביעת בית משפט קמא כי יש ליישם את תקנה 5 במובחן בדיון חוזר לפני המועצה הארצית, להבדיל משאר המוסדות, כך שחובה על המועצה לזמן את משיבים 1 ו-2 לשימוע. לטענה זו מצטרפת המדינה ומוסיפה שהקביעה כי סדר הדין במועצה הארצית שונה היא תקדימית ויוצרת השלכה בעייתית לפיה כל בקשה לדיון חוזר לפני המועצה הארצית תחייב שמיעת הצדדים. תוצאה זו תכביד על הליכי התכנון ללא הצדקה. לטענת המדינה, הוראות התקנות וסעיף 6(ב) לחוק נועדו לאפשר לחבר ועדת משנה של מוסד תכנון אשר סבור כי ועדת המשנה שגתה, להביא את העניין לדיון לפני המליאה. מטרתם אינה להעניק למתנגדים זכות טיעון על-פה בכל מצב. על כן, המדינה מבקשת לקבוע כי אין עילה להתערב בהחלטת המועצה הארצית.

           משיבים 1 ו-2 סומכים ידם על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, ומדגישים כי הדיון החוזר שקיימה המועצה הארצית נערך במתכונת משפטית פסולה תוך יישום שגוי של תקנה 5 לתקנות התכנון והבניה. הם משיבים לטענת המדינה כי החזרת הדיון למועצה הארצית לא תגרום סרבול חריג לעבודת המועצה.

           הועדה המקומית לתכנון ובניה בחבל אילות מצטרפת לנימוקי הקיבוץ לקבלת הערעור. הועדה המקומית לתכנון ובניה באילת חוזרת על עמדתה לפני מוסדות התכנון כי אין לאשר את התכנית ומותירה את ההכרעה לשיקול דעת בית המשפט.

דיון והכרעה

4.        הערעור המונח לפנינו נסוב על השאלה האם על פי הוראות חוק התכנון והבניה ותקנות התכנון והבניה מוטלת חובה על המועצה הארצית ליתן זכות טיעון למשיבים 1 ו-2 במהלך דיון חוזר בהחלטת ועדת העררים. לא עומדות לפנינו שאלות תכנוניות או טענות בנוגע למהות התכנית, אשר בית משפט קמא נמנע מלהידרש להן. בית המשפט המנהלי קבע כי על פי סעיף 6(ב) לחוק התכנון והבניה "יש ליישם את תקנה 5 במובחן ביחס לדיון במליאת המועצה הארצית" כך שיש מקום לזמן את המתנגדים לדיון לפניה. מסופקני אם לשון התקנה מובילה לפרשנות זו. כותרתה של תקנה 5(א), אשר תקפה כלפי כל מוסד תכנון שמקיים דיון חוזר, היא "סדר הדיון ושמיעת הצדדים הנוגעים בדבר". כשמה, התקנה מגדירה אימתי על מוסד תכנון לשמוע את הצדדים הנוגעים להחלטה של וועדת משנה שלו במהלך דיון חוזר. היא קובעת כדלהלן:

"5. (א) מוסד תכנון שמקיים דיון חוזר, יחליט תחילה אם יש להותיר את החלטת ועדת המשנה על כנה או להחזיר את הענין לועדת המשנה.

(ב) לא החליט מוסד התכנון כאמור בתקנת משנה (א) - לא ישנה את החלטת ועדת המשנה בטרם נתן הזדמנות לצדדים הנוגעים בדבר להשמיע את טענותיהם בענין, בכתב או בעל פה, כפי שיחליט."

           עינינו הרואות כי מוסד התכנון אינו מחויב לזמן את הצדדים הנוגעים בדבר אם החליט תחילה להותיר את החלטת ועדת המשנה על כנה - כפי שהיה בענייננו - או להחזיר את הענין לועדת המשנה. מוסד תכנון, לפי סעיף 1 לתקנות התכנון והבניה מוגדר: "המועצה הארצית, ועדה מחוזית, או ועדה מקומית". לשון התקנה אינה תומכת במסקנה לפיה על המועצה הארצית - בניגוד לוועדה המקומית והמחוזית - לזמן את הצדדים לכל דיון חוזר על החלטת ועדת משנה. יש ממש בטענות המדינה והקיבוץ כי אין בתקנה עצמה הבחנה בין אופיו של הדיון החוזר שמתקיים לפני המועצה הארצית לעומת מוסדות התכנון האחרים. כך ציין אף בית המשפט המנהלי.

           כאמור בית המשפט המנהלי הסיק כי יש ליישם את תקנה 5 באופן אחר לגבי דיון חוזר לפני המועצה הארצית מהעובדה שבקשת חבר ועדה לקיים דיון אינה חייבת לכלול נימוקים או לפרט. על פי קו זה, לא ניתן לקיים דיון סף בהחלטת ועדת משנה ללא נימוקים, ולכן ישנה חובה לזמן את הצדדים הנוגעים לדיון. ברם, דומה כי היעדר חובת ההנמקה בבקשה למועצה הארצית נובע משיקול אחר. האפשרות בסעיף 6(ב) לחוק התכנון והבניה הניתנת לכל חבר ועדת משנה להביא עניין שהוחלט לגביו בוועדת המשנה להכרעת המליאה הארצית אף ללא פירוט נימוקים משפטיים או תכנוניים, נגזרת כפי הנראה ממאפיין של המועצה הארצית שמבדיל אותה ממוסדות התכנון האחרים. סמכות ההכרעה הראשית בהחלטות המונחות לפני ועדת המשנה נתונה במקורה למועצה הארצית - היא מוסד התכנון העליון ביותר בהיררכיה בארץ, אשר אין מעליו כל ערכאה מקצועית נוספת.

           המועצה הארצית יכולה להאציל את סמכויותיה לוועדות משנה. אך מקום שנוצרת מחלוקת פנימית בועדת המשנה שהואצלו לה סמכויות המועצה הארצית, ראוי כי המועצה תפעיל את סמכויותיה המקוריות במסגרת הדיון החוזר (עע"מ 1386/04 המועצה הארצית לתכנון ולבניה נ' עמותת נאות ראש העין, פס' 24 לפסק הדין (20.05.08)). הליך הדיון החוזר לפני מליאת המועצה הארצית נועד להבטיח כי תתקבל החלטה תכנונית ראויה על-ידי גוף התכנון הבכיר ביותר. הקביעה בסעיף 6(ב) כי חבר ועדת משנה יוכל להעביר תכניות להכרעת המליאה הארצית "על פי דרישתו" וללא צורך בנימוקים כאלו או אחרים מתיישבת עם מעמדה, תפקידה וסמכויותיה המקוריות של המועצה הארצית (השוו: הגבלות על העברת החלטות של ועדת משנה למליאה במוסדות תכנון אחרים בסעיפים 18ז ו11ד לחוק). על פי רציונאל זה הורחבה האפשרות להעביר הכרעה בתכנית לפני המליאה הארצית גם על חבר ועדה שלא נכח בישיבת ועדת המשנה בה נתקבלה ההחלטה (שם).

           עיינתי בחוות דעתו של חברי השופט א' רובינשטיין, לפיה למרות שכל חבר ועדה רשאי לדרוש העברת ההחלטה להכרעה סופית במסגרת המליאה הארצית, עליו להציג את הטעם או הנימוק העומד בבסיס דרישתו. זאת, כדי שיתקיים דיון בו תכיר המועצה את הבסיס להסתייגות. אעיר כי החוק אינו דורש זאת, כפי שאינו אוסר זאת. ברם, אף אם יעלה חבר הוועדה נימוק זה או אחר בכתב, הדיון בוועדה - וזה עיקר - אינו מוגבל לנימוק הספציפי שבבסיס ההסתייגות, וחייבת המליאה לקיים דיון מקיף בסוגיה על פי מיטב שיקול דעתה. על המליאה לתת את דעתה לסוגיה הניצבת בפניה, ואין היא מוגבלת לנימוק הכתוב שהעלה חבר הוועדה, כאילו סטייה ממנו תהווה "הרחבת חזית".